========老工業基地脫困改造中的几個政策問題 （作者: 大熊）========
當前，從對遼宁省老工業基地調查研究的情況看，在老工業基地脫困改造過程中有
如下几個問題值得引起關注。
一、要注意解決好職工与企業之間解除勞動關系過程中的政策性補償問題
從遼宁老工業基地的情況看，我國1998年以來實施的設立“再就業服務中心”，設
置“三條保障線”和實現“兩個确保”的政策已經在安置下崗職工，保持社會穩定方面
發揮了明顯作用。但由于老工業基地大中型國有企業集中、面臨生產能力壓縮的傳統產
業集中，以及資源枯竭迫使區域性結构轉換的情況比較普遍，歷史包袱十分沉重。從形
勢發展看，再就業工作的矛盾焦點正在從确保生活來源轉向職工与企業解除勞動關系過
程中的補償問題。有以下几個方面的難點問題需要進一步采取措施加以解決。
1、下崗職工出“中心”的補償問題。
到1999年1季度，遼宁省54．1萬名下崗職工中已有52．7萬人進入再就業服務中心，
占下崗職工總數的97．4％。問題在于，從2000年起，部分人員由于3年協議期已滿，將
陸續退出“中心”。目前我國對原有國企職工最終与原企業解除勞動關系或實現体制身
份轉換的補償問題尚缺乏明确規定。遼宁省目前的操作方案為原有工齡折抵(視同)社會
保險繳費年限，在此基礎上發放數千至1萬元的一次性補償。從可操作性和承認体制性
“欠賬”，不留歷史后患等方面看，這是一個徹底解決“全民”身份轉軌的較為合理的
方案。但困難在于兩方面。一是歷史遺留的社會保險賬戶“空賬”問題，二是一次性補
償的資金來源問題。其中，“空賬”問題還有可能通過“現收現支”的措施拖延一段時
間，而解決一次性補償的資金來源問題已經迫在眉睫。据遼宁省估算，2000年需要的補
償資金按低限算也需68億元。在以后的年度中，這一問題將成為全國普遍面臨的問題。
目前解除勞動關系時的工齡補償問題沒有包括在完善社會保障体系的工作中，因而建議
盡快制定有關“工齡補償”的政策指導意見并納入社會保障体系規划。可考慮將工齡補
償与社會保險繳費年限合并折算的方案。
2、社會保險基金缺口問題。
目前按“三三制”收取社保基金的辦法，在遼宁省這樣的老工業基地中企業負擔的1
／3和社會負擔1／3很難保証。1999年遼宁原地方統籌企業和行業統籌下放地方企業的養
老保險基金預計收繳額与發放額相比的缺口將達18．6億元。對行業統籌下放地方的企業
集中區域和區域性產業衰退地區，僅僅依靠地方財政“兜底”很難實現“基本生活保
障”和“足額發放”的目標，也很難建立起穩定的社會保障体系。建議一方面強化社保
基金收繳法規，另一方面抓緊完善區域間社保基金相互調劑的有關制度。另外，中央財
政應當考慮划出一塊應對緊急需要的備用金。
3、企業“轉制”或職工与企業解除勞動關系過程中拖欠職工工資及醫葯費等問題。
當前在老工業基地，拖欠職工的工資及醫葯費的償還問題已成為影響企業破產、兼
并或產權關系重組進程，并阻滯職工体制身份轉換以及与原企業解除勞動關系的一個具
体難點。目前這一問題尚缺乏系統統計資料，但在即將出“中心”的下崗職工和破產企
業中已經非常現實。企業欠職工錢，企業還不上該由誰還?考慮到歷史因素，簡單等待按
破產程序清償不是合理辦法，而且也不能解決尚未破產企業的類似問題。這個問題是社
會安定的一個重大隱患，而且拖延時間越長可能產生的積弊越大。目前已經到了需要有
統一政策來認真對待的時候。建議盡快采取工資“清欠”的果斷性措施，明确規定，原
則上由資產所有者負責，企業資產能夠變現的由企業來還，企業還不上的由上級主管(資
產所屬)部門還，主管部門還不上的政府應當負責還。另外必須明确的是，政府收稅和銀
行收息等都應當在工資足額發放之后。
4、“大集体”職工的社會保險繳費年限及職工与企業解除勞動關系的補償問題。
由于歷史性及体制性原因，遼宁一些大中型國企中有相當一部分“大集体”身份的
職工。這一部分職工在原有体制下的工資中同樣未包括社會保障部分。但按目前政策，
這部分職工下崗或与企業解除勞動關系時不能享受進“再就業服務中心”、工齡折抵社
保繳費年限及一次性工齡補償等待遇。這不僅不合理，而且實際上也嚴重阻滯著企業改
制和下崗分流、減員增效的進程。目前，需要針對老工業基地的這部分職工制定相應的
“退出”政策。可考慮比照合同制職工的方法清算工齡。
5、衰退產業中破產企業職工的社保基金、工齡補償及安置費用問題。
遼宁老工業基地的一個特殊性是面臨資源枯竭或壓縮過剩生產能力的產業相對集
中。由此導致的企業破產和下崗職工集中涌現，是地方財政和按均衡原則設計的社會保
障体系無力承擔的。例如職工總數僅有46．7萬職工的本溪市近年來已有8．7萬人下崗。
1999年由于煤炭產業全面停產，“本煤”公司進入破產程序，僅此一項就將增加待安置
的國有和集体職工3．31萬人。這就遠遠超出了區域經濟的承受能力。從遼宁的情況看，
繼煤炭“關井”之后，鋼鐵也面臨全行業限產，類似問題會日益突出。根据國際經驗，
解決這种區域性失業問題通常需要建立起制度性、法律性的規範与規定。從實際發展需
要看，在社會保障体系建設与完善過程中要對資源性產業作出單獨規定。另外，建議國
家盡快制定類似日本“衰退產業(地區)臨時措置法”的相關政策.
二、運用財政技改貼息政策要防止強化原有結构性缺陷
1999年為了解決國民經濟運行過程中的突出問題，中央制定和出台了一系列与積极
財政政策相關的資金扶持政策，其中包括對技術改造的財政貼息政策。從遼宁的情況來
看，這一政策已經引起了各級地方政府和企業的高度重視，紛紛作出反應，制定規划和
提出項目。但從調研的實際情況看，目前在項目選擇上強化既存結构或現有生產能力的
趨勢比較普遍。需要強調的是，財政技改貼息不是一般地由中央財政出錢擴大再生產的
政策。在項目規划中應當突出“四兩撥千金”的財政反周期調節的作用，應當与全局
性、迫切性問題密切聯系起來，不然這個政策就會失去原有意義。為使地方規划与中央
的政策目標更加吻合。使老工業基地獲得更多政策資源的支持，有必要提示各地、各企
業在自己的項目規划中要注意突出体現以下几方面特點。
1、在調整供求失衡，促進投資需求增長方面的作用。
我國當前經濟運行中的主要矛盾是供求失衡。擴大內需是保証實現今年經濟增長預
期目標的關鍵。運用財政貼息政策時的項目選取應當特別注重兩個原則：一是所選項目
應當對促進投資需求增長有明顯作用﹔二是這里所說的需求應主要指國內的供給能力而
不是進口。否則我們用寶貴的財政資金刺激起來的需求就會成為平衡外部供給的力量。
2、在壓縮過剩生產能力方面的作用。
壓縮一般加工業過剩生產能力也是當前經濟政策的主要指向。運用財政貼息政策的
技術改造項目應當与壓縮過剩生產能力密切結合起來，特別要与淘汰落后設備、落后工
藝密切結合起來。遼宁省是我國的鋼鐵大省，而鋼鐵行業是1999年“限產”的重點產
業。這一產業的技術改造更要注意避免以往“面多加水，水多加面”的擴張路線。在項
目選取中，應注重主体設備的更新，注重提高產品質量、檔次、進口替代等方面，要同
淘汰、縮減低質量生產能力相結合。
3、在促進結构調整方面的作用。
造成遼宁老工業基地目前困境的重要原因之一是，“重重輕輕”的結构。資源枯竭
型區域改造的關鍵也在于導入新產業和培育新的經濟增長點。因此，財政貼息項目的選
取應當格外注意避免按原有擴大再生產的軌道去繼續強化既有結构形態。各級地方政府
在有限的政策資源應用中應明确体現產業結构調整的意圖，要集中支持新產業，要使貼
息成為新的經濟增長點降低幵創時期資金成本的政策工具。
4、在帶動民間投資方面的作用。
我國1998年財政政策的施行未能有效地帶動民間投資。1999年上半年，國民經濟運
行中令人擔心的一個重要方面也在于民間投資增速下滑。實踐表明，僅僅依靠政府投資
不行，僅僅依靠國有企業投、國有銀行貸、國家財政貼的方式也不行。財政貼息政策要
与國有企業的產權結构調整密切結合起來方能有效地發揮作用。其政策优惠的目標，一
要誘導民間投資主体投(資本金)﹔二要誘導民間投資主体借(信貸資金)。否則這個政策
就變成了繼續鼓勵間接投資的政策，變成誘導國有企業提高資產負債比例的政策。這种
与改革方向相悖的結果顯然不是政策設計的初衷，因而要极力避免。
5、与金融創新結合的作用。
財政貼息政策能否持續大規模應用，關鍵還在于信貸資金的可供量。老工業基地是
資金密集形產業的集中地，信貸資金需求必然比其他地區大得多，持續保持存差的困難
也要大得多。考慮到這一因素，從現在起就要為以后持續獲取政策資源支持做好准備。
這就需要金融創新。財政技改貼息形成的資產理應是优良資產。形成這一部分資產的信
貸資金可考慮爭取通過“銀行信貸資產証券化”的方式“打包”上市，以實現銀行有限
的信貸資金不斷貸出又不斷回收的良性循環擴張。老工業基地在爭取政策支持上也要考
慮“可持續發展”的問題?br>
三、實施“債轉股”政策要与改革、發展的長遠目標結合起來
東北老工業基地的債務負擔普遍很沉重。到1998年底，遼宁省國企(2835戶統計)負
債2872億元，其中長期債務1064億元，流動負債1790億元﹔年支出財務費用94億元，其
中利息支出90億元。全省803戶地方國有工業企業統計，資產負債率為73．3％。
造成老工業基地國企債務負擔重的主要原因，一是改革過程中政策不完善遺留的問
題，其中主要是“撥改貸”后國家資本金投入不足，企業衹能依靠信貸資金進行基本建
設和技改。如遼化二期工程總投資中自有資金不足1％，其余全靠借貸。二是資產運營效
率不高形成虧損和潛虧。1992─1998年的7年間遼宁省國有工業企業累計虧損達300億
元，企業潛虧達400億元。明虧与潛虧均形成為企業負債。三是企業經營秩序不正常，流
動資金占用增加，資金周轉速度下降。1998年底，遼宁省國有企業流動資金占用額比上
年增加7．3％。在流動資金占用中，產成品資金占用164億元，應收賬款占用471億元。
四是投資決策失誤造成資產損失。五是市場變化導致企業經濟效益下滑。
從1999年的形勢看，國家在減輕企業債務負擔上已陸續提出一些新的政策措施，包
括加快兼并破產步伐，通過兼并、破產、關閉，消除一批虧損源﹔實施“債轉股”，對
部分企業的銀行貸款，以金融資產管理公司作為投資主体實行債權轉股權﹔采取措施加
緊清欠，由國家經貿委和中國人民銀行成立調研小組，盡快提出清欠方案，解決企業債
務鏈問題等。地方与企業也在實踐中為減輕債務負擔進行了大膽創新。從遼宁的經驗
看，一是利用國家政策，在各級地方政府的支持下推進以破產兼并為主要內容的資產重
組。二是普遍推進“主輔分离”，把优良資產、主業分离出來輕裝上陣。三是利用連續
降息后的机會，在地方政府幫助下搞“還舊貸新”，降低財務費用。四是深化企業改
革。如通過“模擬三資企業模式”的改革和“成本定生死”等措施減虧增效等。但從調
研情況看，目前地方与企業中存在著對“債轉股”期望過大的現象。一個相當普遍的認
識是，認為剝离國企債務負擔就是由政府把所有債務都認下來。一些效益尚好的企業也
由債務“逾期”發展為“欠息”，實際上是等待國家替企業認這筆賬，至少要從這一
“最后的晚餐”中多分一些羹。我們實際調查的11家大型、特大型企業涉及鋼鐵、机
械、化工、石油、醫葯、汽車、港口等多個產業，其中包括中外合資企業、扭虧為盈的
先進企業、上市公司等，無一不要求實施“債轉股”。從某种意義上說，這實際上是指
望用“統收統支、全額撥款”的舊体制來解決問題。
為了避免新政策被誤解，保証有限的政策資源發揮更大作用，目前有必要盡快制定
“債轉股”的原則，廓清政策的适用範圍。在老工業基地的國企債務中，有相當一部分
是在過去一段發展時期內區域產業結构不合理造成的。例如，對已經失去資源依托的產
業不斷追加投入，對已經過“重”的重工業仍不斷強化。現在要國家以資本金形式把結
构調整的代价承擔下來，這是不合理的。應當明确，老工業基地的產業結构改造是區域
經濟再振興的關鍵。走出目前“重重輕輕”格局是必然方向。當前在那些生產能力已經
明顯過剩，或處于逐漸淘汰地位的產業中，國有資本的任務是“撤出”而不是“進
入”。今后國家對這類基礎產業的政策支持，應當主要是更新主体設備、大規模淘汰落
后技術工藝和過剩生產能力方面的財政貼息，而不是認購股權。
此外，對市場競爭失敗造成的流動資金損失，對由于決策失誤造成的失敗項目、對
已經沒有對應實物資產的債務等，都不能由“債轉股”政策來解決。由于流動資金占用
增大形成的債務負擔要依靠“清欠”政策，對已經實際損失的債務資產衹能通過“破
產”、“核呆”等政策來解決。
由于政策資源有限，從當前情況看，在老工業基地，“債轉股”這一政策有必要在
以下几种情況集中使用：
1、有利于在老工業基地導入新興產業的。例如，遼宁近年發展態勢良好的制葯企
業。把政策資源集中用于扶持新的經濟增長點和結构升級，這是老工業基地實現再振興
的最重要戰略措施之一。
2、有优質實物資產与債務相對應，且目前產品或經過調整后的產品有重大市場前途
的。例如遼宁机械制造業中的輸變電設備制造企業。
3、由于改革措施的不完善，國家資本金的注入嚴重不足的。例如“遼化”二期工
程。這种几乎完全依靠貸款的項目不可能有市場風險的承受能力，衹能通過“債轉股”
形成符合現代企業制度的產權結构。
4、對形成多元化產權結构有重大促進作用的。應當特別強調的是，造成老工業基地
困境的另一重要原因是過度倚重大型國企，過度倚重國有資本。多种所有制成分發育明
顯滯后。因此，應用“債轉股”政策要同貫徹党的“十五大”精神，形成多元化產權結
构密切聯系起來。這有兩方面的含義。一方面，“債轉股”并非是衹能把“債”都轉為
國家股，能夠在國家認股的基礎上，將債務中的一部分轉為經營者股、外資股、民間其
他投資主体股份的應重點支持。另─方面，對“債轉股”后可以在國內外資本市場上實
現資產上市的應优先支持。有些已在資本市場上擁有“殼”資源的企業可在“債轉股”
后增發流通股或根据政策進展出售一部分國家股。這實際上是通過“債轉股”和“股權
轉讓”兩步走，將社會間接投資轉換為直接投資。對有這樣前途的企業也應优先支持。
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